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VGH Koblenz bestätigt Kampfhundeverordnung !!!!
Pressemeldung vom 30.08.2001 09:31 Uhr
Pressemitteilung Nr. 2/2001
Verfassungsgerichtshof bestätigt Verordnung über gefährliche Hunde
Die rheinland-pfälzische Gefahrenabwehrverordnung über gefährliche Hunde vom 30. Juni 2000 ist mit der Landesverfassung vereinbar. So entschied jetzt der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz.
Die Verordnung unterwirft das Halten gefährlicher Hunde sowie den Umgang mit ihnen strengeren Anforderungen als bisher. So wird ein Erlaubnisvorbehalt mit Sachkunde- und Zuverlässigkeitsnachweis eingeführt. Gefährliche Hunde müssen gekennzeichnet werden. Außerhalb des befriedeten Besitztums besteht Anlein- und Maulkorbzwang. Darüber hinaus werden die Zucht und die Vermehrung dieser Tiere und der Handel mit ihnen verboten. Gefährliche Hunde im Sinne der Verordnung sind einmal solche Hunde, die auffällig geworden sind. Darüber hinaus gelten sämtliche "Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen", als gefährlich.
Die Beschwerdeführer sind Halter bzw. Züchter von Hunden der zuletzt genannten Rassen. Nach ihrer Auffassung gibt es keinen sachlichen Grund, den Anwendungsbereich der Gefahrenabwehrverordnung auf alle Hunde dieser drei Rassen auszudehnen. Sachgerecht sei es allein, die Gefährlichkeit des einzelnen Hundes zu beurteilen. Die "Rasseliste" sei nur wegen einer unseriösen Hetzkampagne der Medien zustande gekommen. Im Übrigen bemängelten die Beschwerdeführer, dass andere ebenso gefährliche oder gar gefährlichere Hunderassen, vor allem der Schäferhund, nicht in die Liste aufgenommen worden seien.
Der Verfassungsgerichtshof folgte dieser Argumentation nicht, sondern wies die Verfassungsbeschwerden zurück.
Die Gefahrenabwehrverordnung diene dem Ziel, die Bevölkerung besser als bisher vor den von Hunden ausgehenden Gefahren für Leib und Leben zu schützen. "Der Verordnungsgeber handelt damit in Erfüllung der ihm durch die Verfassung selbst auferlegten Pflicht, sich schützend und fördernd vor diese höchsten Rechtsgüter zu stellen", betonten die Verfassungsrichter. Dem für die Verordnung zuständigen Innenminister komme sowohl bei der Beurteilung, ob eine besondere Gefahrenlage vorliege, als auch bei der Wahl des geeigneten Mittels ein "weiter Einschätzungs- und Entscheidungsvorrang zu". Der Verfassungsgerichtshof habe deshalb nicht zu überprüfen, ob der Innenminister die bestmögliche oder gerechteste Lösung gefunden habe. Er habe lediglich darüber zu wachen, ob der Minister die von der Verfassung gesetzten Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit beachtet habe. Nach diesem Maßstab sei die beanstandete Regelung verfassungsgemäß.
So habe der Verordnungsgeber nach Auswertung des fachwissenschaftlichen Schriftums davon ausgehen dürfen, dass von Hunden der drei besonders aufgeführten Rassen eine im Verhältnis zum Durchschnitt der übrigen Hunde gesteigerte Gefahr ausgehe. Dabei habe er nicht verkannt, dass innerhalb der Fachwissenschaft die Bedeutung der Rasseanlagen eines Hundes für dessen gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit unterschiedlich beurteilt wird. Auch sei nicht jeder Hund jener Rassen konkret gefährlich. Ob ein Hund aggressiv sei, hänge auch von den Bedingungen ab, unter denen das Trier aufgezogen und gehalten werde. Gleichwohl gingen alle Sachverständigen davon aus, dass die Angehörigen verschiedener Hunderassen genetisch bedingte Unterschiede in ihrem Verhalten aufwiesen. Ein gesteigertes Aggressionspotential werde gerade auch den drei Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier zugeschrieben.
Insoweit habe der rheinland-pfälzische Innenminister nachvollziehbar auf die Zuchtgeschichte dieser drei Rassen verwiesen. Sie gingen nämlich zurück auf Kreuzungen englischer Hunderassen, die in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts ausschließlich für den Kampf Hund gegen Hund gezüchtet worden seien. Dabei sei die Zuchtauswahl auf anhaltenden Kampfwillen bis zur Erschöpfung auch bei schwerer körperlicher Verletzung ausgerichtet gewesen. Vor diesem Hintergrund habe der Innenminister denjenigen Stimmen des fachwissenschaftlichen Schrifttums folgen dürfen, die gerade bei den drei genannten Hunderassen ein übersteigertes Angriffs- und Kampfverhalten festgestellt hätten.
Diese fachwissenschaftlichen Stellungnahmen würden auch durch statistisches Material unterstützt. Wohl seien Schäferhunde an den registrierten Beißvorfällen zahlenmäßig stärker beteiligt als die drei hier umstrittenen Rassen. Doch habe der Innenminister zu Recht auf das Verhältnis dieser Zahlen zum Gesamtaufkommen der einzelnen Hunderassen abgestellt. Dann aber ergebe sich eine deutlich überproportionale Auffallenshäufigkeit von Hunden jener drei Rassen. Freilich müsse der Verordnungsgeber die Entwicklung "weiter beobachten". Sollte sich durch entsprechende Erfahrungen die besondere Aggressivität weiterer Rassen herausstellen oder sollten sich insgesamt neue Erkenntnisse zur Gefahrenlage ergeben, müsse er die Verordnung anpassen.
Den Einwand der Beschwerdeführer, Hunde der drei Rassen dürften jedenfalls dann nicht als gefährlich gelten, wenn ihre individuelle Ungefährlichkeit durch einen Wesenstest nachgewiesen sei, ließen die Verfassungsrichter nicht gelten. Die potentielle Gefährlichkeit eines Hundes zu beurteilen, sei nach fachwissenschaftlicher Einschätzung äußerst schwierig bis unmöglich. Auch sei eine Wesensprüfung stets nur eine Momentaufnahme, so dass das Prüfungsergebnis immer mit einem Restrisiko behaftet bleibe. Dies belegten nicht zuletzt verschiedene Presseveröffentlichungen über Beißattacken solcher Hunde, die zuvor eine Wesensprüfung bestanden hätten. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, sich auf Wesenstests nicht zu verlassen, sei deshalb rechtlich hinzunehmen.
Verfassungsgemäß sind nach Auffassung der Richter auch die einzelnen Regelungen über den Umgang mit gefährlichen Hunden. Die Pflicht zur Kennzeichnung des Hundes mittels eines elektronisch lesbaren Chips ermögliche eine bessere Kontrolle und stelle für Halter und Hund keine übermäßige Belastung dar. Der Anlein- und Maulkorbzwang diene einer effektiven Abwehr der von den Hunden ausgehenden Gefahren. Den Haltern müsse zugemutet werden, innerhalb des befriedeten Besitztums oder auf Hundesportplätzen für freie Bewegung ihrer Hunde zu sorgen. Legitim sei schließlich auch das Ziel des Verordnungsgebers, den Bestand an gefährlichen Hunden in Rheinland-Pfalz zurückzudrängen. Die Regelungen über den Erlaubnisvorbehalt mit Fachkunde- und Zuverlässigkeitsnachweis und über Zucht-, Vermehrungs- und Handelsverbote seien deshalb ebenfalls nicht zu beanstanden.
Aktenzeichen: VGH B 12/00, VGH B 18/00, VGB B 8/01
Leitsatz
Urteil
L e i t s a t z
zum Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2001
- VGH B 12/00, VGH B 18/00 und VGH B 8/01 -
Die Gefahrenabwehrverordnung – Gefährliche Hunde – vom 30. Juni 2000 ist sowohl hinsichtlich ihrer nicht widerlegbaren Vermutung, dass Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie deren Abkömmlinge besonders gefährlich sind, als auch hinsichtlich des daran anknüpfenden Pflichtenkatalogs (Sachkundenachweis, Kennzeichnungspflicht, Maulkorbzwang u.a.) mit der Verfassung für Rheinland-Pfalz vereinbar.
Verfassungsgerichtshof
Rheinland-Pfalz
URTEIL
Im Namen des Volkes
In den Verfahren
betreffend die Verfassungsbeschwerden
des Herrn ...,
Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Ulrich Janes,
Rathausstraße 32, 57537 Wissen,
der Frau ...,
des Herrn ...,
Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Willy ****l,
Rathausstr. 24, 68199 Mannheim
und
des Herrn ...,
g e g e n § 1 Abs. 2 und Abs. 1 Nr. 4 in Verbindung mit §§ 2, 3, 4, 5 und 10 der Gefahrenabwehrverordnung – Gefährliche Hunde – vom 30. Juni 2000
(GVBl. S. 247)
hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2001, an der teilgenommen haben
Präsident des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Meyer
Präsident des Oberlandesgerichts Dr. Bamberger
Präsident des Oberlandesgerichts Dury
Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling
Universitätsprofessor Dr. Dr. Merten
Handelskammergeschäftsführer i.R. Dr. Stupp
Kreisverwaltungsdirektorin Kleinmann
Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht Dr. Freimund-Holler
Kreisbeigeordnete Röhl
für Recht erkannt:
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
A.
Die Antragsteller wenden sich dagegen, dass alle Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, ohne eine Prüfung im Einzelfall als gefährliche Hunde bezeichnet werden und damit den Regelungen der Gefahrenabwehrverordnung – Gefährliche Hunde – unterfallen.
I.
Die "Gefahrenabwehrverordnung – Gefährliche Hunde –" (GefAbwV) wurde von dem Ministerium des Innern und für Sport und (hinsichtlich der Aufgabenübertragung auf die Landestierärztekammer) dem Ministerium für Umwelt und Forsten am 30. Juni 2000 erlassen (GVBl. S. 247). Die Verordnung hat – soweit hier von Bedeutung – folgenden Inhalt:
§ 1 bestimmt ihren Anwendungsbereich, wobei Absatz 1 in Übereinstimmung mit der Gefahrenabwehrverordnung aus dem Jahr 1996 (GVBl. S. 364) eine abstrakte Beschreibung der "gefährlichen Hunde", der neu eingefügte Absatz 2 hingegen eine rassebezogene Definition enthält. Die Vorschrift lautet wörtlich:
(1) Als gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung gelten:
Hunde, die sich als bissig erwiesen haben,
Hunde, die durch ihr Verhalten gezeigt haben, dass sie Wild oder Vieh hetzen oder reißen,
Hunde, die in aggressiver oder Gefahr drohender Weise Menschen angesprungen haben, und
Hunde, die eine über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder andere in ihrer Wirkung vergleichbare Eigenschaft entwickelt haben.
(2) Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire
Bullterrier sowie Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, sind gefährliche Hunde
im Sinne des Absatzes 1.
§ 2 Abs. 1 GefAbwV verbietet die Zucht, die Vermehrung und den Handel mit gefährlichen Hunden. Aufgrund der Übergangsbestimmung des § 10 Abs. 1 sind jedoch die Zucht und der Handel mit dem bei In-Kraft-Treten der Verordnung vorhandenen Bestand an gefährlichen Hunden zulässig, wenn dieser binnen zwei Monaten der Behörde angezeigt wird. Nach § 2 Abs. 2 soll die örtliche Ordnungsbehörde die Unfruchtbarmachung eines gefährlichen Hundes anordnen, wenn die Gefahr der Heranbildung gefährlicher Nachkommen besteht. § 3 Abs. 1 sieht eine Erlaubnispflicht für das Halten gefährlicher Hunde vor. Das Erteilen der Erlaubnis wird von dem Bestehen eines berechtigten Interesses, dem Nachweis der zur Haltung eines gefährlichen Hundes erforderlichen Sachkunde sowie dem Fehlen von Zuverlässigkeitszweifeln abhängig gemacht. Personen, die beim In-Kraft-Treten der Verordnung einen gefährlichen Hund halten, unterliegen nach der Übergangsbestimmung des § 10 Abs. 2 Satz 1 GefAbwV keiner Erlaubnis-, sondern lediglich einer Anzeigepflicht. Die Behörde wird allerdings ermächtigt, die Haltung zu untersagen, wenn Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Hundehalters vorliegen oder die erforderliche Sachkunde nicht binnen vier Monaten nachgewiesen wird. § 4 Abs. 1 Satz 1 GefAbwV enthält die Verpflichtung, gefährliche Hunde durch einen elektronisch lesbaren Chip zu kennzeichnen. Schließlich stellt § 5 GefAbwV einzelne Anforderungen an das Führen gefährlicher Hunde. So muss der Hundeführer 18 Jahre alt sowie körperlich geeignet und zuverlässig zur Führung eines gefährlichen Hundes sein (§ 5 Abs. 1). Eine Person darf nicht gleichzeitig mehrere gefährliche Hunde führen (§ 5 Abs. 3). Ferner gilt außerhalb des befriedeten Besitztums sowie in Gemeinschaftsanlagen von Mehrfamilienhäusern ein Anlein- und Maulkorbzwang (§ 5 Abs. 4).
II.
Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen die durch § 1 Abs. 2 GefAbwV bewirkte Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf alle Hunde der dort genannten drei Rassen einschließlich ihrer Abkömmlinge und rügen die Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 LV) sowie die unverhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 1 Abs. 1 und 2 LV), der Berufsfreiheit (Art. 58 LV) und der Eigentumsgarantie (Art. 60 LV). Der Beschwerdeführer zu 4) greift darüber hinaus auch § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV an und rügt die mangelnde Bestimmtheit dieser Norm.
Der Beschwerdeführer zu 1) ist Halter der Kreuzung eines Pit Bull Terrier und eines Bullterrier. Die Beschwerdeführer zu 2) und 3) halten acht Hunde der Rasse Staffordshire Bullterrier; der Beschwerdeführer zu 3) züchtet seit drei Jahren Hunde dieser Rasse. Der Beschwerdeführer zu 4) ist Halter eines Hundes der Rasse American Staffordshire Terrier.
Im Einzelnen tragen die Beschwerdeführer vor:
§ 1 Abs. 2 GefAbwV verstoße schon gegen das Gebot rechtsstaatlicher Bestimmtheit; dies gelte insbesondere für die Einbeziehung der Mischlinge. Der Anwendungsbereich der Verordnung dürfe nicht mittels einer vagen Generalklausel dem Belieben der Verwaltung überlassen werden. Unbestimmt sei auch § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV. Denn es sei vollkommen unklar, anhand welcher Kriterien die dort beschriebene Eigenschaft festzustellen sei.
§ 1 Abs. 2 GefAbwV verstoße aber vor allem gegen den Gleichheitssatz. Die darin vorgenommene Auswahl der drei Hunderassen sei willkürlich und diskriminiere in nicht gerechtfertigter Art und Weise die Halter dieser Hunde. Die der Verordnung zugrunde liegende Annahme, dass die Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen von vornherein gefährlicher als andere Hunde seien, lasse sich wissenschaftlich nicht belegen. Die gegenteilige Auffassung beruhe auf einer selektiven Auswertung bzw. Fehlinterpretation der kynologischen Fachliteratur. Das Fehlverhalten einzelner Tierhalter dürfe nicht zu einer Diskriminierung der verantwortungsvollen Halter dieser Hunde herangezogen werden. Wenn der Verordnungsgeber sich dazu entschließe, den präventiven Schutz gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren zu verstärken, so müsse er dabei ein sachgerechtes Regelungskonzept verfolgen. Dies sei hier nicht der Fall. Hunde mit vergleichbarem Gefährdungspotential seien ohne sachlichen Grund in § 1 Abs. 2 GefAbwV nicht aufgenommen worden. Hierzu zählten insbesondere die Schäferhunde, die in Beißstatistiken immer eine führende Stellung einnähmen. Nicht nachvollziehbar sei auch die Nichtberücksichtigung der Rassen Deutscher Boxer, Deutsche Dogge, Rottweiler und Dobermann sowie Bullterrier. Anstelle einer sachgerechten Problemlösung handele es sich bei der Gefahrenabwehrverordnung vom 30. Juni 2000 um die Reaktion auf eine mediale Hetzkampagne aus Anlass eines bedauerlichen Einzelfalls.
Die Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV sei zudem unverhältnismäßig. Da mehr als 99 % aller Hunde niemals in ihrem Leben auffällig würden, stelle der individuelle Prüfungsansatz nachgewiesener Gefährlichkeit gemäß § 1 Abs. 1 GefAbwV ein ausreichendes Mittel der Gefahrenabwehr dar. Auch die Beißstatistik des Landes für das Jahr 1999 rechtfertige keine andere Bewertung. Bei der Beurteilung einer Gefahrenlage sei der Verweis auf eine relative, d.h. auf den Umfang der Hundepopulation bezogene Auffallenshäufigkeit nicht sachgerecht. Wesentlich sei vielmehr die durch die absolute Zahl der Verbreitung der Hunde ausgelöste Gefahr, die bei Schäferhunden am größten sei. Jedenfalls hätte der Verordnungsgeber bei einer rassebezogenen Anknüpfung die Möglichkeit eröffnen müssen, die Ungefährlichkeit des einzelnen Tieres nachzuweisen. Anderenfalls seien die an das Merkmal des "gefährlichen Hundes" anknüpfenden Rechtsfolgen unverhältnismäßig. So sinnvoll solche Maßnahmen für konkret gefährliche Hunde seien, so unakzeptabel seien sie für ungefährliche Hunde.
Die durch § 1 Abs. 2 GefAbwV für anwendbar erklärten Vorschriften hielten aber auch im Einzelnen einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Dies gelte nicht nur für die Pflichten zum Kennzeichnen und Unfruchtbarmachen der Tiere. Auch der Anlein- und Maulkorbzwang gehe zu weit. Er verhindere ein artangemessenes Sozialverhalten der Hunde. Ein Maulkorb könne aggressives Verhalten geradezu provozieren. Diese Folge verstoße nicht nur gegen das Tierschutzgesetz, sondern auch gegen die tierschutzrechtlichen Anforderungen in Art. 70 LV. Schließlich schränke das auf die Hunde gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV erstreckte Zucht- und Handelsverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV in nicht gerechtfertigter Art und Weise die Freiheit der Berufswahl und Berufsausübung (Art. 58 LV) ein. Das Handelsverbot verstoße zudem gegen die europarechtlich gewährleistete Warenverkehrsfreiheit. Es sei eine den mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkungen gleichkommende Maßnahme, die gemäß Art. 29 des EG-Vertrages verboten sei. Rechtfertigungsgründe für einen Eingriff in diese Freiheit nach Art. 30 EGV lägen nicht vor. § 1 Abs. 2 GefAbwV verfolge in seiner Allgemeinheit und Abstraktheit nicht den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder den Schutz des Lebens von Menschen, sondern diene ausschließlich der Ausrottung der dort genannten Hunderassen.
III.
Das Ministerium der Justiz hat sich in Abstimmung mit dem Ministerium des Innern und für Sport und dem Ministerium für Umwelt und Forsten wie folgt geäußert:
Die angegriffenen Bestimmungen der Gefahrenabwehrverordnung verletzten die Beschwerdeführer nicht in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 LV). Die durch die Anwendung der Gefahrenabwehrverordnung bewirkte Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit der Hundehalter stehe mit der Landesverfassung, insbesondere mit den Anforderungen des Gleichheitssatzes und des Verhältnismäßigkeitsgebots, in Einklang. Die Verordnung beruhe auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung. Der Rassekatalog in § 1 Abs. 2 GefAbwV sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Er sei hinreichend bestimmt und beruhe auf sachgerechten, im Hinblick auf die zu schützenden höchstwertigen Rechtsgüter auch verhältnismäßigen Erwägungen. Der Verordnungsgeber habe aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse und Erfahrungen der Praxis davon ausgehen dürfen, dass bei den erfassten sog. "klassischen Kampfhunderassen" eine gesteigerte (abstrakte) Gefahr für Leib und Leben von Menschen und Tieren bestehe. Bei diesen Rassen habe, im Unterschied zu sonstigen nach Größe, Masse und Kraft ähnlichen Hunderassen, eine jahrzehntelange, am Hundekampf orientierte Zuchtauswahl stattgefunden, die auch heute noch in den erblichen Veranlagungen nachweisbar sei und sich bei einigen Zuchtlinien darüber hinaus in den Beziehungen zum sozialen Umfeld manifestiert habe. Hunde der genannten Rassen zeigten häufig und auf hohem Eskalationsniveau ein aggressives Verhalten. Diese Einschätzung werde durch das vorliegende statistische Material bestätigt. Im Verhältnis zur jeweiligen Population der Hunderassen fielen die Hunde gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV ungleich häufiger durch Beiß- und Reißvorfälle auf. Die im Jahr 2000 eingetretene Häufung von Vorfällen mit den in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen hätten den Verordnungsgeber zu einer Änderung der bisherigen Rechtslage bewogen, insbesondere zu der unwiderleglichen Einordnung der betreffenden Rassen als gefährliche Hunde.
Andere Hunderassen hätten kein vergleichbar hohes Aggressions- und Kampfverhalten entwickelt. Dies gelte insbesondere für die Rassen Deutscher Schäferhund, Dobermann, Rottweiler, Deutscher Boxer und Deutsche Dogge. Wissenschaftliche Untersuchungen zu Verhaltensauffälligkeiten dieser Hunde, die im Umfang mit den Untersuchungen bei den "klassischen Kampfhunderassen" vergleichbar wären, seien bislang nicht durchgeführt worden. Ihrer Genese nach seien sie als Gebrauchshunde gezüchtet worden (Herdenschutz-, Wach-, Jagd- und Begleithunde). Nach den Erfahrungen der Praxis wiesen sie grundsätzlich ein defensives Aggressionsverhalten auf (Flucht, Verteidigung) und zeigten regelmäßig keine Anzeichen für genetisch bedingte Verhaltensfehlentwicklungen oder -störungen. Hinzu komme, dass bei Gebrauchshunden in aller Regel auch die Folgen einer Bissattacke weniger schwerwiegend seien als bei den "klassischen Kampfhunderassen"; insbesondere würden sich jene nicht in ihr Opfer "verbeißen". Hunde der Rasse Bullterrier seien in Rheinland-Pfalz bislang nicht erheblich in Erscheinung getreten. Im Übrigen werde der "Rassekatalog" bewusst offen gehalten. Sollte künftig auch bei Hunden anderer Rassen eine vergleichbar hohe Gefährlichkeit festgestellt werden, würde der Verordnungsgeber § 1 Abs. 2 GefAbwV entsprechend ergänzen. Auch insofern müsse dem Verordnungsgeber eine Einschätzungsprärogative und ein Gestaltungsspielraum zuerkannt werden; dies gelte insbesondere bei noch nicht abschließend geklärten Sachbereichen.
Der nach alledem von "klassischen Kampfhunden" ausgehenden abstrakten Gefahr für Leib und Leben von Menschen und Tieren sei durch den Erlass einer typisierenden Regelung begegnet worden, die die Halter der betreffenden Hunde unwiderleglich dem Anwendungsbereich der präventiven Bestimmungen der Gefahrenabwehrverordnung unterwerfe. Eine weniger einschneidende Maßnahme scheide aus Gründen der effektiven Gefahrenabwehr aus. Den betroffenen Hundehaltern seien die damit verbundenen Einschränkungen ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit im Hinblick auf die zu schützenden höchstrangigen Rechtsgüter auch zumutbar. Für die Unwiderleglichkeit der Vermutung spreche, dass ein Wesenstest immer nur eine Momentaufnahme darstellen könne. Das damit verbundene Restrisiko habe der Verordnungsgeber vermeiden wollen.
Die gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV anwendbaren Regelungen genügten auch im Einzelnen den Anforderungen der Landesverfassung. Als verhältnismäßige Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums seien sie mit Art. 60 LV vereinbar. Soweit sie in den Schutzbereich des Grundrechts auf Berufsfreiheit eingriffen, wie im Falle des Zucht- und Handelsverbots gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV, seien sie als Regelungen der Berufsausübung durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert. Schließlich trügen die einzelnen Bestimmungen auch den Belangen des Tierschutzes hinreichend Rechnung. Das Interesse an artgemäßer Haltung der betroffenen Tiere werde einerseits nur geringfügig berührt, andererseits müsse es im Hinblick auf den Rang der zu schützenden Rechtsgüter zurückstehen. Soweit die Beschwerdeführer die Vereinbarkeit der Regelungen mit Europarecht bezweifelten, werde bereits der Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichtshofs im Rahmen der Verfassungsbeschwerde überschritten. Jedenfalls sei eine mögliche Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit hier zum Zwecke des Schutzes der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt (Art. 30 EGV).
B.
Die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Rechten aus Art. 1 Abs. 1, Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 60 sowie – im Falle des Beschwerdeführers zu 3) – aus Art. 58 LV betroffen. § 1 Abs. 2 GefAbwV wirkt jedenfalls insofern unmittelbar in ihren Rechtskreis ein, als die dadurch anwendbaren Verbote des § 2 Abs. 1 GefAbwV sowie die Kennzeichnungs- und Mitteilungspflicht des § 4 Abs. 1 GefAbwV und die Pflichten über das Führen gefährlicher Hunde in § 5 GefAbwV ohne weiteren Vollzugsakt gelten. Die von den Beschwerdeführern gehaltenen Hunde unterfallen der Regelung des § 1 Abs. 2 GefAbwV. Eine unmittelbare Betroffenheit ist auch hinsichtlich des § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV anzunehmen, da die dort umschriebenen Eigenschaften gerade den Hunden der Beschwerdeführer zuerkannt werden (vgl. § 11 Satz 3 Tierschutz-Hundeverordnung vom 2. Mai 2001, BGBl. I S. 838).
Das Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 44 Abs. 3 VerfGHG) steht einer Sachentscheidung ebenfalls nicht entgegen. Der Beschwerdeführer zu 1) hat erfolglos um eine verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle nachgesucht. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat mit Beschluss vom 20. Oktober 2000 – 11 C 11303/00.OVG – entschieden, dass die Normenkontrolle gegen eine ministerielle Verordnung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 Satz 2 AGVwGO nicht statthaft ist. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (zuletzt: NVwZ 2001, 553 [554]). Die Verfassungsbeschwerden sind auch im Hinblick auf den in § 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität zulässig. Die Beschwerdeführer sind entsprechend § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG nicht auf die Anfechtung von Vollzugsakten bzw. die vorbeugende Feststellungsklage hinsichtlich der unmittelbar eintretenden Rechtswirkungen zu verweisen, weil die Klärung der mit den Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen wegen der großen Zahl Betroffener und der ansonsten in jedem Einzelfall auftretenden Anwendungsprobleme von allgemeiner Bedeutung ist (vgl. bereits: VerfGH Rh-Pf, NVwZ 2001, 193 [194]).
C.
Die Verfassungsbeschwerden sind aber nicht begründet.
Die Beschwerdeführer werden durch die angegriffenen Normen nicht in ihren in der Landesverfassung gewährleisteten Rechten (Art. 130 a LV) verletzt.
Ausgangspunkt der verfassungsgerichtlichen Prüfung ist das in Art. 1 Abs. 1 LV verbürgte Recht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Es schützt die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne. Hierzu gehört auch das Interesse von Hundehaltern an einem unreglementierten Umgang mit ihren Tieren. Dieses Interesse wird im Falle der Anwendbarkeit der Gefahrenabwehrverordnung aufgrund der dadurch geltenden Verbote und Handlungspflichten beeinträchtigt. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Das Grundrecht steht unter dem Vorbehalt gesetzlicher Einschränkung zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Wahrung der Rechte Dritter (Art. 1 Abs. 2 LV). Beruht der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit – wie hier – auf einer Rechtsnorm, erstreckt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung auch auf die Frage, ob die zur Nachprüfung gestellte Vorschrift insgesamt formell und materiell mit der Landesverfassung in Einklang steht (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 27, 199 [204]; BVerfGE 6, 32 [38] und 41; 80, 137 [153]; Gusy, in: Grimm/Caesar, LV-Kommentar, 2000, Art. 1 Rn. 18). Dies ist hier der Fall.
Die angegriffenen Vorschriften beruhen auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung (I.); die rassebezogene Anknüpfung des Pflichtenkatalogs der Gefahrenabwehrverordnung (§ 1 Abs. 2 GefAbwV) ist als solche hinreichend bestimmt und mit dem Gleichheitsgebot sowie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar (II.); auch die Anwendbarkeit der §§ 2 ff. GefAbwV im Einzelnen auf alle in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde erweist sich nicht als übermäßig und genügt auch im Übrigen den Anforderungen der Landesverfassung (III.); schließlich ist die tatbestandliche Umschreibung gefährlicher Hunde in § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV hinreichend bestimmt (IV.).
I.
Gemäß Art. 110 Abs. 1 LV bedarf eine Rechtsverordnung der gesetzlichen Ermächtigung, wobei das Gesetz deren Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmen muss und die Verordnung - wie hier geschehen – ihre Rechtsgrundlagen anzugeben hat.
Die Verordnung vom 30. Juni 2000 beruht – mit Ausnahme der Aufgabenübertragung auf die Landestierärztekammer in § 3 Abs. 3 Satz 1 GefAbwV – auf der gesetzlichen Ermächtigung an das Ministerium des Innern und für Sport gemäß §§ 26 und 27 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (POG) zum Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen. § 26 POG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung auch im Hinblick auf die hier angegriffenen Vorschriften. Einer zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigung zur Regelung der Hundehaltung bedurfte es nicht (ebenso OVG Nds., Urteil vom 30. Mai 2001 – 11 K 2877/00 –, S. 12 d.U.; Ziekow, Rechtsgutachten zur Frage der Rechtmäßigkeit der in den sog. Gefahrhundeverordnungen der Länder enthaltenen Rasselisten, 2001, S. 23 ff.; a.A. Caspar, DVBl. S. 2000, 1580 [1589]).
Gefahrenabwehrverordnungen sind ein anerkanntes und unentbehrliches Instrument der Polizei- und Ordnungsbehörden, um ein zeitlich, örtlich und sachlich flexibles Handeln auch ohne detaillierte Vorentscheidungen des parlamentarischen Gesetzgebers zu ermöglichen (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 484 f.). Der Begriff der "Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" ist in Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert (BVerfGE 54, 143 [144]). Eine abstrakte Gefahr liegt bei einer Sachlage vor, die nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit das Eintreten einer konkreten Gefahrenlage möglich erscheinen lässt; dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Im Hinblick auf den Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (BVerwG, DÖV 1970, 713 [715]; Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 495 f.).
Damit erlaubt die allgemeine polizeirechtliche Verordnungsermächtigung auch Regelungen über die Hundehaltung. Denn das Halten von Hunden stellt wegen der von den Tieren allgemein ausgehenden Gefahr eines spontanen und unbeherrschbaren aggressiven Verhaltens gegen Menschen oder Tiere eine solche abstrakte Gefahr dar (vgl. zur Tiergefahr allgemein: BGHZ 67, 129 [132]). Dies gilt insbesondere für Hunde ab einer gewissen Größe und Stärke, wozu auch die in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgeführten Tiere gehören. Das Bestehen einer abstrakten Gefahrenlage durch das Halten von Hunden im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV wird demgemäß auch in der Rechtsprechung allgemein bejaht (vgl. etwa: VGH BW, NVwZ 1999, 1016 [1017]; HessVGH, NVwZ 2000, 1438 [1439]; OVG Bremen, NVwZ 2000, 1435 [1436]; OVG Schl.-Hol., Urteil vom 29. Mai 2001 – 4 K 8/00 –, S. 14 d.U.; OVG Nds., a.a.O., S. 16 f. d.U.) und auch von den Beschwerdeführern nicht geleugnet.
Ob und in welcher Weise der Verordnungsgeber der von ihm erkannten abstrakten Gefahr begegnet, liegt in seinem Ermessen, wobei ihm grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Hat er mehrere Mittel zur Auswahl, mit denen der Gefahr wirksam begegnet werden kann, so kann er – innerhalb der durch die Verfassung gesetzten Grenzen – dasjenige auswählen, das ihm am geeignetsten erscheint.
II.
Die Erstreckung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf alle Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen ist als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. § 1 Abs. 2 GefAbwV ist hinreichend bestimmt. Das Rechtsstaatsprinzip der Landesverfassung (Art. 77 Abs. 2 LV) verlangt, Rechtsnormen so zu formulieren, dass die davon betroffenen Bürger die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Dabei zwingt das Bestimmtheitsgebot den Normgeber nicht, den Tatbestand mit genau erfassbaren Merkmalen zu umschreiben. Die Vorschriften brauchen nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (vgl. BVerfGE 84, 133 [149 m.w.N.]).
Nach diesen Maßstäben bestehen gegen die Rasseliste des § 1 Abs. 2 GefAbwV als solche keine Bedenken. Die aufgeführten Bezeichnungen entsprechen der in Wissenschaft und Praxis der Hundezucht verwendeten Terminologie (vgl. Fleig, Kampfhunde ... wie sie wirklich sind!, 1999, S. 208 ff. mit Hinweisen auf die Standards der Fédération Cynologique Internationale [FCI]). Dies gilt auch für die Pit Bull Terrier, die von der FCI zwar nicht als Hunderasse anerkannt, in Literatur und fachwissenschaftlichen Stellungnahmen aber gleichwohl als hinreichend identifizierbare Gruppe von Hunden beschrieben wird (vgl. Fleig, a.a.O., S. 223 ff. m. Hinw. auf die Anerkennung der Pit Bull Terrier durch den "United Kennel Club"; Hamann, in: Verband für das deutsche Hundewesen [VDH], Kampfhunde? Gefährliche Hunde?, 5. Aufl. 2000, S. 26; wie hier: VGH BW, NVwZ 1992, 1105 [1109]; BayVerfGH, NVwZ-RR 1995, 262 [267]; BerlVerfGH; Urteil vom 12. Juli 2001 – VerfGH 152/00 –, S. 34).
Die Vorschrift hat aber auch insofern einen hinreichend bestimmbaren Inhalt, als sie zusätzlich die Abkömmlinge der erwähnten Rassen (bzw. der Gruppe der Pit Bull Terrier) erfasst. Aus Gründen der Rechtssicherheit bedarf die Vorschrift jedoch der verfassungskonformen Auslegung. Für die betroffenen Hundehalter muss hinreichend klar sein, ob ihr Mischlingshund der Regelung des § 1 Abs. 2 GefAbwV unterfällt oder nicht. Demnach kann die Gefahrenabwehrverordnung nur auf solche Abkömmlinge Anwendung finden, bei denen die für die Rasse (bzw. die Gruppe der Pit Bull Terrier) maßgeblichen Merkmale bei dem Mischling noch signifikant in Erscheinung treten (so: VGH BW, NVwZ 1992, 1105 [1109]; ebenso: OVG Nds., a.a.O., S. 14 f. m.w.N.; BerlVerfGH, a.a.O., S. 35 d.U.). Mit diesem Abstellen auf das äußere Erscheinungsbild der Mischlingshunde wird dem Bestimmtheitsgebot in einer der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs entsprechenden Art und Weise Rechnung getragen. Denn die Bestimmung der Rassezugehörigkeit selbst erfolgt ebenfalls nur nach dem äußeren Erscheinungsbild des Hundes (vgl. Engelhardt, Gemeinde und Stadt 2001, S. 74; ferner das von den Beschwerdeführern vorgelegte Protokoll der Anhörung des Ausschusses für Gesundheit, Soziales und Migration im Abgeordnetenhaus von Berlin, GesSozMi 14/19 vom 22. März 2001, S. 5 [Fischer] und S. 7 [Distl]). Dass insoweit im Einzelfall eine Zuordnung durch sachverständige Stellen erforderlich sein mag, nimmt der Regelung nicht ihre hinreichende Bestimmtheit.
2. Die Erstreckung des Anwendungsbereichs der Gefahrenabwehrverordnung auf alle Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar.
Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 17 Abs. 1 und 2 LV) gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Seine Anwendung beruht freilich auf einem Vergleich von Lebensverhältnissen, die nie in allen, sondern nur in einzelnen Elementen übereinstimmen. Es ist Sache des Gesetzgebers oder – im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen (Art. 110 LV) – des Verordnungsgebers zu entscheiden, welche Elemente der zu ordnenden Lebensverhältnisse er als maßgebend dafür ansieht, sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist nur verletzt, wenn sich – bezogen auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs – ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonst wie einleuchtender Grund für die betreffende Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 25, 418 [419]; Caesar, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 17 Rn. 12 ff.).
Der Verfassungsgerichtshof hat mithin nicht zu überprüfen, ob der Verordnungsgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gefunden hat. Er hat lediglich darüber zu wachen, dass die äußeren, von der Verfassung gesetzten Grenzen der normativen Gestaltungsfreiheit beachtet werden (vgl. BVerfGE 90, 145 [173]; BayVerfGH, NVwZ-RR 1995, 262 [266]). Dabei können die Anforderungen an eine verfassungsgemäße Differenzierung je nach der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs unterschiedlich ausfallen (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 26, 391 [396 u. 403]; 27, 231 [253]).
Im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist die Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers umso größer, je höherwertiger die Rechtsgüter sind, deren Schutz die Regelung bezweckt, und je weniger empfindlich in grundrechtlich geschützte Freiheiten eingegriffen wird (vgl. BayVerfGH, a.a.O., S. 266; auch: BVerfGE 88, 87 [96 f.]). Die Gefahrenabwehrverordnung dient dem Ziel, die Bevölkerung besser vor den von Hunden ausgehenden Gefahren für Leib und Leben zu schützen. Der Verordnungsgeber handelt damit in Erfüllung der ihm gerade durch die Verfassung selbst auferlegten Pflicht, sich schützend und fördernd vor diese höchsten Rechtsgüter zu stellen und sie vor Eingriffen anderer zu bewahren (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 LV). Ihm kommt deshalb sowohl in der Beurteilung, ob eine besondere Gefahrenlage vorliegt, die ein Eingreifen erfordert, als auch in der Wahl des geeigneten Mittels ein entsprechend weiter Einschätzungs- und Entscheidungsvorrang zu. Da es sich bei der Hundehaltung um eine Massenerscheinung handelt, sind auch typisierende Regelungen erlaubt (vgl. BayVerfGH, a.a.O.; BerlVerfGH, a.a.O., S. 28 d.U.). Der Verordnungsgeber war deshalb aus Gründen der Gleichbehandlung nicht darauf beschränkt, eine strengere Reglementierung der Hundehaltung entweder nur für individuell als gefährlich erkannte Hunde oder nur für alle Hunde generell vorzusehen. Vielmehr durfte er auch vermittelnde Lösungen zwischen den vorgenannten Alternativen wählen, sofern er hierfür sachliche Gründe anführen kann.
a) Der Verordnungsgeber kann sich für das zur Verfolgung seines Ziels der Bekämpfung gefährlicher Hunde gewählte Merkmal der Zugehörigkeit zu einer der drei in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen (Gruppe) auf hinreichend sachbezogene, nach Art und Gewicht vertretbare Gründe berufen.
Der Regelung liegt die Einschätzung zugrunde, dass von dem Halten der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde eine im Verhältnis zum Durchschnitt der übrigen Hunde gesteigerte Gefahr ausgeht. Zu deren Begründung verweist der Verordnungsgeber in erster Linie auf fachwissenschaftliche Stellungnahmen, wonach eine gesteigerte Gefährlichkeit von Hunden zumindest auch rassebedingt sein kann und Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen (Gruppe) relativ häufig wegen gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen sind. Ergänzend beruft er sich auf aktuelle Beißattacken speziell dieser Tiere sowie auf statistische Erhebungen im Land Rheinland-Pfalz über Verhaltensauffälligkeiten von Hunden der verschiedenen Rassen.
Wegen des dem Normgeber zukommenden Vorrangs bei der Einschätzung der Gefahrenlage und der Wahl des geeigneten Mittels, einschließlich der Entscheidung für eine typisierende Lösung, hat der Verfassungsgerichtshof dessen fachbezogene Erwägungen nur daraufhin zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend verlässlichen Tatsachenermittlung beruhen und nicht offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind (vgl. BayVerfGH, a.a.O., S. 263; BerlVerfGH, a.a.O., S. 30 d.U.; BVerfGE 90, 145 [173]). Anderenfalls würde der Verfassungsgerichtshof seine eigenen Wertungen und Einschätzungen an die Stelle des hierzu berufenen Verordnungsgebers setzen.
Der Verordnungsgeber hat das vorhandene fachwissenschaftliche Schrifttum zuverlässig ausgewertet und insbesondere zur Kenntnis genommen, dass darin die Bedeutung der Rasseanlagen eines Hundes für dessen gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit unterschiedlich beurteilt wird. Eine Fehlinterpretation fachwissenschaftlicher Stellungnahmen vermag der Verfassungsgerichtshof nicht festzustellen. Auch der Verordnungsgeber geht von der übereinstimmenden Meinung der Wissenschaftler aus, dass nicht jeder Hund der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen (Gruppe) eine konkrete Gefahr darstellt. Ob ein Hund aggressiv ist und eine Gefahr für Menschen oder Tiere bildet, hängt nach den Äußerungen der Wissenschaftler neben genetischen Faktoren auch von den Bedingungen ab, unter denen das Tier aufgezogen worden ist und gehalten wird (vgl. Verband für das deutsche Hundewesen – VDH –, Hrsg., "Kampfhunde"? Gefährliche Hunde?, 5. Aufl., 2000, S. 8 [Eichelberg], S. 14 [Feddersen-Petersen], S. 21 [Unshelm]; ferner: Stur, Kampfhunde – gibt’s die?, S. 2). Gleichwohl gehen alle Sachverständige davon aus, dass die Angehörigen verschiedener Hunderassen genetisch bedingte Unterschiede in ihrem Verhalten oder ihrer Verhaltensbereitschaft aufweisen und dass hierzu auch das Aggressionsverhalten gehören kann (vgl. Feddersen-Petersen, a.a.O., S. 9, zuletzt: Deutsche Tierärztliche Wochenschrift, 2001, 94 [95] – ständige Wechselwirkung von Umwelt und Erbgut –; Unshelm, a.a.O., S. 20; Stur, a.a.O., S. 2). Dass übersteigertes Aggressionsverhalten (auch) erblich bedingt sein kann, ist dementsprechend der Grund für das in § 11 b Abs. 2 a TierSchG enthaltene (sog. "Qual"-)Zuchtverbot. Ein gesteigertes Aggressionspotential wird gerade auch den in § 1 Abs. 2 genannten Rassen (Gruppe) zugeschrieben. Auch nach Eichelberg, für die es wissenschaftlich unhaltbar ist, sämtliche Tiere einer Rasse als "gefährlich" einzustufen, ist es unbestritten, dass die Hundegruppen Pit-Bull, American Staffordshire Terrier, Staffordshire Bullterrier sowie eine Reihe molossoider Rassen [Mastino Napoletano, Mastiff, Bordeaux Dogge u.a.] "ein Potential zur Erzeugung des 'gefährlichen' Hundes darstellen, die einen ihrer Masse [Molosser] und die anderen ihres Mutes wegen" (VDH [Hrsg.], a.a.O., S. 7).
Für das Vorliegen eines gesteigerten Aggressionspotentials bei den in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunden hat der Verordnungsgeber nachvollziehbar auf deren Zuchtgeschichte verwiesen. Die drei Rassen (Gruppe) gehen zurück auf Kreuzungen von Hunden der englischen Hunderassen Bull Dog und Terrier, die in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts nur zum Zwecke der Verwendung der Hunde für den Kampf Hund gegen Hund in der sog. "Pit", einer Holzarena, erfolgten. Die Zuchtauswahl war auf "gameness" ausgerichtet, d.h. auf einen anhaltenden Kampfwillen bis zur Erschöpfung auch bei schwerer körperlicher Verletzung. Gegen 1860 spaltete sich die Rasse in zwei Zweige auf, die (zunächst rein weißen) "Bullterrier" sowie die farbigen "Bull and Terrier", die in der Umgebung von Staffordshire weiterhin zum (illegalen) Kampf in der Pit gezogen wurden ("Staffordshire Bullterrier"). Zusammen mit britischen Einwanderern gelangten diese Hunde in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts auch in die Vereinigten Staaten von Amerika, wo sie ebenfalls zum Zwecke des Hundekampfes gezogen wurden. 1898 wurde eigens zur Registrierung dieser "Pit Bull Terrier" oder "American Pit Bull Terrier" genannten Hunde der United Kennel Club gegründet. In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts spalteten sich die Anhänger der "amerikanischen Staffords" auf. 1936 wurde der "American Staffordshire Terrier" vom American Kennel Club als eigene Rasse anerkannt. Die "Pit Bull Terrier" wurden ohne Ausrichtung auf einen bestimmten Rassestandard weiterhin in erster Linie auf "gameness" gezüchtet (vgl. zum Vorstehenden insgesamt vor allem: Fleig, Kampfhunde ... wie sie wirklich sind!, 1999, S. 47 – 51, 190 ff., 208 ff., 215 ff. und 223 ff.; auch: Feddersen-Petersen, in: Akademie für tierärztliche Fortbildung – ATF – [Hrsg.], Seminar "Gefährliche Hunde – Aggressionsverhalten Hund", Oktober 1999, S. 13).
Was die Schlussfolgerungen aus dem Vorhandensein dieses genetischen Potentials auf die Wahrscheinlichkeit einer Verhaltensauffälligkeit der Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV anbelangt, hat der Verordnungsgeber nicht verkannt, dass insofern die Meinungen im fachwissenschaftlichen Schrifttum stark auseinander gehen. So betont eine große Zahl von Autoren, übersteigertes Aggressionsverhalten trete nur bei einzelnen Hundeindividuen dieser Rassen auf und sei auf die konkreten Aufzucht- und Haltungsbedingungen dieser Tiere zurückzuführen (so: Feddersen-Petersen, in: ATF, Seminar a.a.O., S. 5; zuletzt: Deutsche tierärztliche Wochenschrift 2001, 94 [98] – keine höher anzusetzende Gefährlichkeit –; Redlich, Gefährliche Hunderassen?, Tierärztliche Rundschau 2000, 175 [178 f.]). Demgegenüber heißt es in dem vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Auftrag gegebenen Gutachten zur Auslegung von § 11 b TierSchG (sog. Qualzuchtgutachten), 2000, S. 31: "Ein übersteigertes 'Angriffs- und Kampfverhalten' [leicht auslösbar und biologisch weder bezüglich Zweck noch Ziel sinnvoll] kann grundsätzlich in vielen Rassen oder Zuchtlinien auftreten, zeigt sich jedoch besonders ausgeprägt in bestimmten Zuchtlinien der Bullterrier, American Staffordshire Terrier und Pit Bull Terrier." Auch Unshelm stellt fest, dass die American Staffordshire Terrier, die Staffordshire Bullterrier und die Pit Bull Terrier relativ häufig wegen ihrer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen seien und zwar weitgehend unabhängig vom Verhalten und der Einstellung des Hundehalters (in: VDH [Hrsg.], a.a.O., S. 22 und 20 f.). Diese Einschätzung wurde von der Tierärztin Dr. Falbesaner in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof bestätigt. Zur Erläuterung des Standpunktes der Landesregierung führte sie aus, dass sie früher selbst die Meinung vertreten habe, ein Gefährlichkeitsurteil könne immer nur für einzelne Hundeindividuen abgegeben werden. Inzwischen habe sie diese Auffassung für die drei in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen revidiert. Die gesteigerte Gefährlichkeit der Hunde dieser Rassen bestehe darin, dass sie auf Umweltreize empfindlicher ansprächen und sich dann auf einem höheren Aggressionsniveau damit auseinandersetzten. Die Art und Weise und die Heftigkeit der dann möglichen Beißattacken sei aufgrund der Zuchtgeschichte dieser Hunde erklärlich. Eine zusätzliche Gefahr bestehe darin, dass viele Besitzer solcher Hunde mit einem derartigen Verhalten nicht rechneten, weil sich der Hund im Familienverband als vollkommen unproblematisch erweise.
Diese Einschätzung hat der Verordnungsgeber durch den Hinweis abgerundet, dass Fleig in seiner den Kampfhunderassen gegenüber aufgeschlossenen Abhandlung gerade für das Halten der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde eine ganz besondere Verantwortung und Sachkunde verlangt (a.a.O., S. 217 für den American Staffordshire Terrier ["Sein Sozialverhalten gegenüber seinen Artgenossen ist deutlich unterentwickelt und muss erzieherisch mit besonderer Sorgfalt gefördert werden."] und S. 228 für den Pit Bull Terrier). Auch für den Staffordshire Bullterrier verweist Fleig auf fachliche Stellungnahmen, wonach sich diese Hunde im Gegensatz zu ihrem Umgang mit Menschen bei der Begegnung mit anderen Hunden "häufig vom Gentleman mit vorzüglichen Manieren zur Kampfhundemaschine" verwandelten. Fleig zeigt sich über ein solches Verhalten aufgrund der züchterischen Vergangenheit der Hunde nicht überrascht; er hält es allerdings bei konsequenter Erziehung für beherrschbar (a.a.O., S. 212 f.).
Schließlich werden die fachwissenschaftlichen Stellungnahmen darüber, dass die von § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde überproportional häufig wegen ihrer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen sind, durch das von der Landesregierung vorgelegte statistische Material unterstützt. Nach der Erhebung für das Jahr 1999 sind in Rheinland-Pfalz 537 Vorfälle mit Hunden registriert worden, davon 365 Beißvorfälle und 56 Fälle von Reißen. Soweit der angreifende Hund einer Rasse zugeordnet werden konnte, gingen 83 Beiß- und Reißvorfälle auf Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen zurück, in 97 Fällen war der Angreifer ein Schäferhund, in 30 Fällen ein Rottweiler und in 5 Fällen ein Dobermann. Zu Recht hat die Landesregierung zum Zwecke der auf die einzelnen Hunde bezogenen Gefahrenprognose auf das Verhältnis dieser Zahlen zum Gesamtaufkommen der einzelnen Hunderassen abgestellt. Dabei war sich die Landesregierung bewusst, dass die relative Auffallenshäufigkeit nur annäherungsweise ermittelt werden kann. Da exakte Angaben zur Gesamtpopulation der einzelnen Hunderassen fehlen, ist es ferner nicht zu beanstanden, wenn eine Relation zwischen der Zahl der Auffälligkeiten und der Zahl der Welpen pro Jahr aufgrund der Welpenstatistik des VDH hergestellt worden ist. Die hieraus von der Landesregierung errechneten Zahlen ergeben eine deutliche überproportionale Auffallenshäufigkeit der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen, nämlich 4,74 % im Vergleich zu 0,33 % bei Schäferhunden. Dabei ist sich der Verfassungsgerichtshof den Vorbehalten gegenüber solchen statistischen Erhebungen durchaus bewusst. Jedoch fällt die hier ermittelte relative Auffallenshäufigkeit so deutlich zu Lasten der Hunde gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV aus, dass sie zur Bestätigung der oben wiedergegebenen Einschätzungen in Kreisen der Fachwissenschaft ergänzend herangezogen werden durfte.
Vor diesem Hintergrund ist es sachlich vertretbar und von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber im Widerstreit der fachwissenschaftlichen Meinungen der Auffassung folgt, dass von dem Halten der in § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde im Vergleich zu den übrigen Hunden eine gesteigerte Gefahr ausgeht, und er sich aufgrund gravierender Vorfälle in Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zum Schutz von Leib und Leben der Menschen zu weitergehenden Maßnahmen der Gefahrenabwehr entschließt. Dass die Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV notwendig typisierend ausfällt und auch Hundeindividuen erfasst, die keine übersteigerte Aggressivität entwickelt haben, beruht angesichts des verfolgten Schutzzwecks auf hinreichend sachbezogenen Gesichtspunkten, die die damit verbundenen Einschränkungen der Hundehaltung ihrer Art und ihrem Gewicht nach rechtfertigen.
Der Anregung der Beschwerdeführer, Beweis darüber einzuholen, dass die Gefährlichkeit eines Hundes nicht nach Rassemerkmalen beurteilt werden kann, brauchte der Verfassungsgerichtshof nicht nachzugehen. Eine solche Beweisaufnahme zielt auf die Klärung des in der Fachwissenschaft ausgetragenen Streits über das Gefahrenpotential der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde ab. Damit würde der Verfassungsgerichtshof jedoch seine eigenen Erkenntnisse und Bewertungen an die Stelle der Beurteilung des Normgebers setzen. Hierzu ist er wegen des dem Verordnungsgeber zukommenden Einschätzungs- und Entscheidungsvorrangs nicht befugt. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle hat sich vielmehr auf die Prüfung zu beschränken, ob der Verordnungsgeber sich einen hinreichenden Überblick über die Fachmeinungen verschafft hat und der von ihm eingenommene Standpunkt vertretbar ist. Diese Voraussetzungen sind hier – wie dargelegt – erfüllt.
b) Dem Verordnungsgeber kann auch nicht mit Erfolg vorgehalten werden, er habe bei der Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV andere Hunderassen in gleichheitswidriger Weise ausgespart.
Dem Verordnungsgeber kommt gerade bei der Wahl des für den erstrebten Erfolg geeigneten Mittels ein Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum zu, bei dem Gesichtspunkte der Effektivität und Praktikabilität des Verwaltungsvollzugs eine maßgebliche Rolle spielen. Der Innenminister des Landes Rheinland-Pfalz hat sich aufgrund seiner Einschätzung des Gefahrenpotentials der Hunde und letztlich aus Anlass spektakulärer Fälle von Beißattacken mit tödlichem Ausgang dazu entschlossen, von dem ursprünglich verfolgten Konzept des Abstellens auf individuell auffällig gewordene Hunde abzurücken und den Anwendungsbereich der Verordnung um einen rassebezogenen Ansatz zu erweitern. Er hat sich dabei allerdings auf diejenigen Rassen beschränkt, deren Zuchtauswahl bis in die jüngste Vergangenheit auf den Hundekampf ausgerichtet war. Verglichen mit dem Vorgehen anderer Bundesländer hat er sich damit für die kleinste Rasseliste entschieden. Dieses an einer verhältnismäßigen Beschränkung grundrechtlich geschützter Freiheitsbereiche orientierte Vorgehen hält sich im Rahmen der normativen Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers.
Gerade im Recht der Gefahrenabwehr verlangt der Gleichheitssatz nicht, dass die Ordnungsbehörden auf alle ähnlich gelagerten Gefahrenlagen nur einheitlich und mit einem in allen Einzelheiten abgestimmten Konzept vorgehen (vgl. etwa: BVerwG, BauR, 1999, 734; Drews/Wacke, a.a.O., S. 383 ff. [388]; a.A. für den Bereich der Hundehaltung: VGHBW, NVwZ 1992, 1105 [1107]; ders. NVwZ 1999, 1016; OVG Schl.-Hol., a.a.O. S. 21 d.U., Ziekow, a.a.O., S. 48). Vielmehr muss ihnen zugebilligt werden, auch schrittweise vorzugehen und zunächst die Fallgruppen zu erfassen, bei denen ihnen ein Einschreiten am dringlichsten erscheint, sofern sie hierfür sachbezogene Gründe anführen können. Eine solche Praxis verlangt dann allerdings zugleich, die Entwicklung des Sachbereichs zu beobachten und – wenn sich durch entsprechende tatsächliche Erkenntnisse und Erfahrungen die besondere Aggressivität und Gefährlichkeit weiterer Rassen oder Gruppen von Hunden herausstellt – mit geeigneten Maßnahmen zu reagieren, insbesondere die Verordnung anzupassen (vgl. BayVerfGH, a.a.O. S. 266).
Soweit die Beschwerdeführer insbesondere die Nichtberücksichtigung der Deutschen Schäferhunde rügen, kann sich der Verordnungsgeber zum einen auf die unterschiedliche Zuchtgeschichte dieser Gebrauchshunderasse berufen. Die Zuchtauslese erfolgte bei ihr gerade nicht mit dem Ziel, ein anderes Tier oder gar Menschen mit ausgeprägtem Beschädigungswillen anzugreifen. Die Zuchtausrichtung Deutscher Schäferhunde wird als sozial ausgewogen beschrieben (vgl. Feddersen-Petersen, Zum Aggressionsverhalten Deutscher Schäferhunde, ohne Datum, vorgelegt als Anlage zum Schriftsatz des Ministeriums der Justiz vom 26. Juni 2001; zu den sechs Stufen aggressiver Kommunikation von Hunden: dieselbe, Dt. Tierärztliche Wochenschrift 2001, 94 [97]). Zum anderen kann sich der Verordnungsgeber auf die statistisch belegte deutlich geringere relative Auffallenshäufigkeit dieser Hunde berufen. Dem steht auch die in diesem Zusammenhang häufig erwähnte "Beißstatistik" des Deutschen Städtetages nicht entgegen. Dass danach – absolut betrachtet – Mischlings- und Schäferhunde am häufigsten auffällig geworden sind, wird auf ihr zahlenmäßiges Aufkommen zurückgeführt (vgl. Der Stadthund, DST-Beiträge zur Kommunalpolitik, 1996, S. 47 und S. 57). Aufgrund der geringeren relativen Auffallenshäufigkeit der Schäferhunde durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass bei den Züchtern und Haltern von Hunden dieser Rasse in der Summe eine größere Sachkunde, Erfahrung und ein größeres Verantwortungsbewusstsein vorhanden ist.
Soweit die Beschwerdeführer ferner das Fehlen der Rassen Rottweiler, Dobermann, Deutsche Dogge, Deutscher Boxer sowie Bullterrier in § 1 Abs. 2 GefAbwV kritisieren, kann sich der Verordnungsgeber ebenfalls neben Unterschieden in der Zuchtgeschichte und dem Fehlen vergleichbarer wissenschaftlicher Untersuchungen zum Aggressionspotential dieser Hunderassen zumindest auch darauf berufen, dass Hunde dieser Rassen in Rheinland-Pfalz bislang nicht vergleichbar häufig auffällig geworden sind wie die in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde. Insofern wird der Verordnungsgeber jedoch zu beobachten haben, ob eine Ergänzung der rheinland-pfälzischen Rasseliste geboten erscheint.
3. § 1 Abs. 2 GefAbwV verstößt auch nicht deshalb gegen die Landesverfassung, weil die Regelung als unwiderlegliche Vermutung ausgestaltet ist.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt. Die unwiderlegliche Einordnung aller Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV als gefährliche Hunde ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung des mit der Verordnung erstrebten Ziels, den Schutz der Bevölkerung und von Tieren vor gefährlichen Hunden zu verbessern. Durch die Erstreckung des Pflichtenkatalogs der Verordnung auch auf solche Hunde, die zwar noch nicht konkret auffällig geworden sind, jedoch ein gesteigertes Gefährdungspotential darstellen, wird die Präventionsschwelle vorverlagert und dadurch das Erreichen des erstrebten Schutzziels weiter gefördert. Dabei zielt § 1 Abs. 2 GefAbwV nicht nur auf die missbräuchliche Haltung der dort genannten Hunde und ihre Verwendung als "Waffe" ab. Vielmehr will der Verordnungsgeber auf das von ihm erkannte generelle Gefahrenpotential dieser Hunde – unabhängig von einer Missbrauchsabsicht der Halter – und auf die allgemeine Erkenntnis reagieren, dass das Halten dieser Hunde besondere Anforderungen an die Befähigung und das Verantwortungsbewusstsein der Hundehalter stellt (vgl. nur: Fleig, Kampfhunde ... wie sie wirklich sind!, 1999, S. 212 f., 217, 228 – speziell zu den Rassen gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV –; ebenso: VGH BW, NVwZ 1999, 1016 [1017]; OVG Nds., a.a.O., S. 17 d.U.). Die Geeignetheit des § 1 Abs. 2 GefAbwV zu einer verbesserten Gefahrenabwehr kann also nicht deshalb verneint werden, weil sich der Missbrauch von Hunden möglicherweise auf andere Rassen verlagert.
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Gruß Ursel